La gouvernance démocratique à l’épreuve de la réglementation européenne de l’assurance

Publié le 22 janv. 2026

Source : Facebook de Le Labo de l'ESS

Olivier BONED, chroniqueur

Correspondant Européen - Toulouse, France

Le terme de « gouvernance » a été fort usité ces 25 dernières années. Porté par le vent des crises, financières notamment, nord-américaines plus précisément, la gouvernance et son lot de normes homogénéisatrices impacte aujourd’hui tous les types d’entreprises, quel que soit leur statut ou leur objet social. C’est ainsi une tendance de fond.

Les normes, européennes, ont par continuité de cette dynamique une forte influence sur la dimension démocratique au travers, notamment, la directive européenne solvabilité 2. Premier constat de taille, lorsque la réglementation européenne s’attache à traiter de gouvernance, elle ne la décline que sous un aspect limitatif, à savoir le fonctionnement du Conseil d’administration et la définition de fonctions clés garantissant un bon fonctionnement du contrôle interne. Ainsi, les dimensions démocratiques locales, régionales, nationales, illustrées par les assemblées locales de membres et l’Assemblée générale, toujours considérée comme « souveraine » dans l’esprit et les textes, n’entrent pas dans le giron de la réflexion normative. Seule est considérée la structure de tête, omettant par là même le « corps démocratique » dans son ensemble ; le plus important en volume mais aussi dans l’identité de ces organisations.

Brève histoire de la gouvernance et impacts sur nos modèles mutualistes

Les règles de gouvernance pour les sociétés anonymes, historiquement, sont relativement peu structurées et structurantes. La liberté d’action et la focalisation sur l’activité, et moins sur les modalités décisionnelles, font que les normes furent longtemps hétérogènes et peu écrites. À l’inverse, les organisations d’économie sociale, constituées par leurs membres, ont toujours été attachées à écrire les règles de fonctionnement. Sociétés de personnes, et non de capital, elles regroupent dès l’origine des individus cherchant à lutter contre leur situation précaire en mutualisant leurs moyens. Ces derniers fort limités pour chacun, l’usage de l’argent mutualisé est d’autant plus contrôlé, ce qui relève du bon sens. Chaque membre est ainsi appelé, dès le milieu du 19^e siècle, dans les premières coopératives anglaises, à Rochdale, à participer à un Conseil d’administration par semaine et une Assemblée générale par mois. La participation est obligatoire et le restera de nombreuses années, sous peine d’amende dans un premier temps, puis d’exclusion.

Ces règles sont formalisées dans des statuts, des règlements intérieurs, des chartes définissant les fonctions de chacun et le contrôle de tous. Les statuts ont valeur contractuelle, liant la personne morale avec chacun de ses membres physiques, au travers de devoirs et de droits réciproques. L’histoire de la gouvernance des mutuelles et des coopératives est ainsi de tradition écrite.

En 2001, le scandale Enron, firme américaine ayant failli en termes de gouvernance, dont elle se targuait d’en avoir les meilleurs labels et attraits jusque-là, entraîne un séisme normatif. Les Etats-Unis répondent, fortement, légalement. La loi Sarbannes Oxley impose désormais des peines lourdes aux dirigeants omettant de livrer la réalité économique de leur entreprise. Quelques principes essentiels se cristallisent alors : la responsabilité des administrateurs, la transparence publique et trimestrielle des comptes, la montée du contrôle interne et le rôle échu au comité d’audit – incluant de facto une responsabilité accrue et insoutenable pour le président du comité d’audit – , la démonstration de la compétence et de l’honorabilité des administrateurs (le fit and proper) et aussi la valorisation d’une solution miracle : l’administrateur « indépendant » ; seul capable grâce à son expertise, mais sans connaissance de l’entreprise et de son environnement, de sauver l’entreprise ; nous baignons alors dans les mythes du sauveur, de l’homme providentiel ou du chevalier blanc.

Réaction du monde mutualiste

Face à cela, coopératives et mutuelles peinent à répondre. Le modèle n’est en rien dominant, économiquement, ni en termes de lobbying, malgré sa place centrale dans les économies jouant un rôle puissant d’amortisseur et de régulateur. 900 millions de personnes bénéficient dans le monde de services de coopératives et mutuelles actives dans l’assurance, avec un ancrage fort en Europe et Amérique du nord, soit 35% du marché européen. Leur poids est réel. Cependant, les différences de statuts font face à une puissante lame de fond homogénéisatrice des régulateurs, comme le porte aujourd’hui, sans ambages, la Banque Centrale Européenne. Se conformer sans se banaliser nécessite efforts et engagements internes.

Les coopératives et mutuelles se sont mobilisées entre les années 2006 et 2012 au travers de divers rapports, portés par l’Institut français des administrateurs (IFA), en mettant en avant leur dimension démocratique, leur ancrage de proximité, leur objet social et solidaire en direction des membres. Ces efforts de sensibilisation auront néanmoins permis d’écarter l’obligation de nomination d’administrateurs indépendants. Cependant, les efforts de valorisation identitaire se sont ensuite arrêtés sur la décennie suivante, qui fut celle de la montée réglementaire de nouvelles normes de gouvernance.  

Les principaux impacts sur la gouvernance

Les règles de gouvernance imposent que les administrateurs maitrisent un certain degré de compétences, dites « clés », pour exercer leur mandat. L’autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) en France en confirme 6 entre 2019 et 2021. Les administrateurs doivent ainsi démontrer une compétence sur la connaissance de l’environnement assurantiel, sur la stratégie de l’organisation, sur sa gouvernance, sur les exigences réglementaires, sur les finances, la comptabilité et la fiscalité et enfin sur la stratégie financière. Ces compétences individuelles peuvent être valorisées par des formations ; elles peuvent faire l’objet d’auto-évaluation interne pour identifier le bon niveau de chacun. Enfin, l’autorité de contrôle rappelle la nécessité d’une compétence collective, mettant en avant la complémentarité des compétences et l’engagement de chacun. Plus complexe à saisir, néanmoins, la compétence collective ne fait pas l’objet de définition claire et stabilisée. Il est désormais attendu que les administrateurs soient formés, mobilisés, engagés dans la prise de décision, complémentaires entre eux, responsables.

A coté de ces principes d’action, d’autres règles sont énoncées autour de la séparation plus forte des fonctions. Le Conseil d’administration est recentré sur des missions stratégiques et de contrôle, la direction générale sur l’opérationnel. A tel point que l’autorité de contrôle a désormais tendance à qualifier le Conseil d’administration de « Conseil de surveillance ». Les comités contrôlent pour le compte du conseil d’administration qui conserve la compétence collective à son niveau et ne se départit pas de sa responsabilité auprès des comités. Enfin, dernier point d’importance, les organisations coopératives et mutualistes de l’assurance développent des mécanismes de contrôle au travers, notamment, de la constitution de comités et commissions, certains « obligatoires » comme le comité d’audit, de risques, d’autres plus complémentaires comme les commissions rémunération, finance, gouvernance, ou encore responsabilité sociale, comités et commissions variant en fonction des entreprises.

De la reconnaissance à la coopération internationale

L’ensemble de cette dynamique réglementaire s’inscrit néanmoins dans une dynamique nouvelle. Ces vingt dernières années laissent espérer un nouveau regard sur l’économie sociale, les Nations-Unies ont mis en valeur les coopératives au travers la labellisation de deux années internationales des coopératives, en 2012 et en 2025. Cette reconnaissance s’est confirmée en 2022 et 2023 au travers d’institutions comme les Nations Unies – qui ont reconnu une définition de l’Economie sociale et valorisé sa contribution au développement durable – , l’OCDE, le Conseil de l’Europe ou encore l’Organisation internationale du travail.

Autant de reconnaissances internationales, inédites dans l’histoire de l’économie sociale, qui doivent être des leviers de valorisation mais aussi de coopération entre les différentes organisations, par-delà leurs frontières, pour valoriser ce patrimoine commun.

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